生活垃圾處理行業(yè)主管部門、監(jiān)管體制及主要法律法規(guī)政策分析（2021年）

垃圾處理文爭 2021-11-01 05:55 來源：智研咨詢

（一）所屬行業(yè)

根據(jù)發(fā)改委于2019年10月30日發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2019年本）》，垃圾焚燒發(fā)電成套設備、城鎮(zhèn)垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和業(yè)務屬于“環(huán)境保護與資源節(jié)約綜合利用產(chǎn)業(yè)”，為鼓勵類行業(yè)。

根據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》（2017年修訂）生活垃圾處理行業(yè)屬于“水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)”下的“環(huán)境衛(wèi)生管理”（N7820）。

根據(jù)證監(jiān)會《上市公司行業(yè)分類指引》（2012年修訂）行業(yè)為“水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)”大類的“生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)（N77）”。

（二）行業(yè)管理體制及主要法規(guī)政策

1、行業(yè)主管部門和監(jiān)管體制

城市生活垃圾處理行業(yè)的監(jiān)管包括公共事業(yè)管理、環(huán)境保護、電力和投資建設等方面。其中，住建部及地方市政公用事業(yè)主管部門是行業(yè)主管部門；國家及地方環(huán)保部門負責對環(huán)保工作的監(jiān)督管理；國家及地方能源管理部門負責對電力工作的監(jiān)督管理；國家及地方發(fā)改部門負責垃圾焚燒發(fā)電投資建設項目的核準。在行業(yè)協(xié)會方面，本行業(yè)受到中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會和中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會等的指導和監(jiān)督。

主要監(jiān)管部門及行業(yè)協(xié)會的職責情況如下：

部門	職責
住建部及地方市政公用事業(yè)主管部門	國務院建設主管部門（住建部）負責全國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導和監(jiān)督工作；省、自治區(qū)人民政府建設主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導和監(jiān)督工作；直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)，負責本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實施。
國家及地方環(huán)保部門	國家生態(tài)環(huán)境部是國務院直屬的環(huán)境保護最高行政部門，統(tǒng)管全國的環(huán)境保護工作，其主要職責包括擬定國家環(huán)境保護方針、政策、法規(guī)和行政規(guī)章；制定和發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準；指導和協(xié)調(diào)地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題等。地方環(huán)保部門的主要職責是制定地方環(huán)境質(zhì)量標準或污染物排放標準；定期發(fā)布環(huán)境狀況公告；對管轄范圍內(nèi)的排污單位進行現(xiàn)場檢查；對管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進行調(diào)查和評價，以及擬定環(huán)境保護規(guī)劃等。
國家及地方能源管理部門	國家能源局為國家發(fā)改委管理的國家局，其主要職責是：擬訂并組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，推進能源體制改革，負責能源監(jiān)督管理等。地方能源管理部門為地方發(fā)改委管理的能源監(jiān)管辦、能源監(jiān)管局，其主要職責是：科學分析、細致研究、突出重點，充分發(fā)揮地方能源監(jiān)管職能；激活管轄范圍內(nèi)的行業(yè)活力；促進地方經(jīng)濟發(fā)展等。
國家及地方發(fā)改部門	國家發(fā)改委負責提出全社會固定資產(chǎn)投資總規(guī)模、規(guī)劃重大項目和生產(chǎn)力布局；負責資源綜合利用認定的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理；負責制訂垃圾焚燒發(fā)電標桿電價；發(fā)改委各級部門負責對垃圾焚燒發(fā)電項目進行評估和審批。
中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會	中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會是全國性、行業(yè)性的非營利社會組織。協(xié)會主要活動包括制訂行業(yè)管理、行業(yè)自律規(guī)范以及服務標準；參與制定國家行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；開展法律、法規(guī)和行業(yè)發(fā)展及其技術(shù)經(jīng)濟政策研究；評估、審查和推廣新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝以及科研成果。協(xié)會下設生活垃圾處理專業(yè)委員會、建筑垃圾管理專業(yè)委員會、市容環(huán)境衛(wèi)生管理專業(yè)委員會等專業(yè)委員會。
中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會	中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會是全國性、行業(yè)性的非營利性社會組織。協(xié)會主要活動包括開展全國環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)查，環(huán)保技術(shù)評價與驗證，參與制訂國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)經(jīng)濟政策、行業(yè)技術(shù)標準等；為企業(yè)提供技術(shù)、設備、市場信息；組織實施環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)領域的產(chǎn)品認證、工程示范、技術(shù)評估與推廣。

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2、行業(yè)主要法律法規(guī)

近年來，國家不斷通過制定相關法律法規(guī)和行業(yè)政策提升環(huán)境保護力度，引導和推進行業(yè)市場化發(fā)展。

目前我國關于本行業(yè)的法律法規(guī)主要有：

序號	名稱	實施時間
1	《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）	2015年1月
2	《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）	2020年9月
3	《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年修訂）	2017年10月
4	《建設工程質(zhì)量管理條例》（2019年修訂）	2019年4月
5	《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018年修訂）	2018年10月
6	《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2018年修訂）	2018年12月
7	《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》	2004年2月
8	《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年修訂）	2015年5月
9	《中華人民共和國可再生能源法》（2009年修訂）	2010年4月
10	《城市生活垃圾管理辦法》（2015年修訂）	2015年5月
11	《中華人民共和國水污染防治法》（2017年修訂）	2018年1月
12	《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》（2018年修訂）	2018年10月
13	《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（2018年修訂）	2018年10月

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3、產(chǎn)業(yè)政策

城市生活垃圾處理屬于國家鼓勵的資源綜合利用行業(yè)，有關部門頒布了一系列鼓勵及扶持行業(yè)發(fā)展的政策性文件，近年來的主要文件包括：

（1）行業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策

行業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策

序號	實施時間	文件名稱	頒布部門	相關主要內(nèi)容
1	2021年3月	中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要	全國人民代表大會	加快垃圾焚燒設施建設，城市生活垃圾日清運量超過300噸地區(qū)實現(xiàn)原生垃圾零填埋，開展小型生活垃圾焚燒設施建設試點。
2	2020年7月	《關于印發(fā)的通知》（發(fā)改環(huán)資[2020]1257號）	國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設部、生態(tài)環(huán)境部	生活垃圾日清運量超過300噸的地區(qū)，要加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式，適度超前建設與生活垃圾清運量相適應的焚燒處理設施，到2023年基本實現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”。鼓勵跨區(qū)域統(tǒng)籌建設焚燒處理設施。在生活垃圾日清運量不足300噸的地區(qū)探索開展小型生活垃圾焚燒設施試點。垃圾焚燒發(fā)電設施要嚴格落實環(huán)境監(jiān)管“裝、樹、聯(lián)”要求，逐步提高設施設計和建設標準，推動建設“鄰利”型生活垃圾焚燒設施。
3	2019年6月	《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》	住建部，發(fā)改委，生態(tài)環(huán)境部等	要加快建立與生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸相匹配的分類處理系統(tǒng)，加強生活垃圾處理設施的規(guī)劃建設，滿足生活垃圾分類處理需求。分類收集后的有害垃圾，屬于危險廢物的，應按照危險廢物進行管理，確保環(huán)境安全。根據(jù)分類后的干垃圾產(chǎn)生量及其趨勢，“宜燒則燒”“宜埋則埋”，加快以焚燒為主的生活垃圾處理設施建設，切實做好垃圾焚燒飛灰處理處置工作。
4	2018年12月	《國務院辦公廳關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》（國辦發(fā)[2018]128號）	國務院	到2020年，系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術(shù)體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展，大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長、主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用、生活垃圾減量化資源化水平全面提升、危險廢物全面安全管控，非法轉(zhuǎn)移傾倒固體廢物事件零發(fā)生，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)。
5	2018年6月	《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（國發(fā)[2018]22號）	國務院	到2020年，實現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，基本完成非正規(guī)垃圾堆放點整治；推進垃圾資源化利用，大力發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電。推進農(nóng)村垃圾就地分類、資源化利用和處理，建立農(nóng)村有機廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用網(wǎng)絡體系。
6	2017年12月	《關于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規(guī)[2017]2166號）	國家發(fā)改委、住建部、能源局、生態(tài)環(huán)境部、國土資源部	應提早規(guī)劃、合理布局、明確廠址，切實保障生活垃圾焚燒發(fā)電廠有序建設。項目選址應符合與“三區(qū)三線”配套的綜合空間管控措施要求，盡量遠離生態(tài)保護紅線區(qū)域。項目選址確定后，禁止擅自改變用途，嚴格控制周邊土地開發(fā)利用。
7	2017年3月	《生活垃圾分類制度實施方案》	國家發(fā)改委、住建部	加快危險廢物處理設施建設，確保分類后的有害垃圾得到安全處置。統(tǒng)籌規(guī)劃建設生活垃圾終端處理利用設施，積極探索建立集垃圾焚燒、餐廚垃圾資源化利用、再生資源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾處置于一體的生活垃圾協(xié)同處置利用基地，安全化、清潔化、集約化、高效化配置相關設施。

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（2）電力及財稅政策

電力及財稅政策

序號	時間	文件名稱	頒布部門	相關主要內(nèi)容
1	2020年9月	《完善生物質(zhì)發(fā)電項目建設運行的實施方案》（發(fā)改能源〔2020〕1421號）	國家發(fā)改委、財政部、國家能源局	a、2020年申請中央補貼的項目須符合以下條件：（1）納入生物質(zhì)發(fā)電國家、省級專項規(guī)劃。（2）2020年1月20日（含）以后全部機組并網(wǎng)的當年新增生物質(zhì)發(fā)電項目。（3）符合國家相關法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標準等要求，配套建設高效治污設施，垃圾焚燒發(fā)電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度。b、未納入2020年中央補貼規(guī)模的已并網(wǎng)項目，結(jié)轉(zhuǎn)至次年依序納入。c、自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準未開工、新核準的生物質(zhì)發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網(wǎng)電價。
2	2020年9月	《關于有關事項的補充通知》（財建〔2020〕426號）	國家發(fā)改委、財政部、國家能源局	明確生物質(zhì)發(fā)電項目，包括農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電項目，全生命周期合理利用小時數(shù)為82500小時。項目全生命周期補貼電量=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數(shù)。其中，項目容量按核準（備案）時確定的容量為準。如項目實際容量小于核準（備案）容量的，以實際容量為準。在未超過項目全生命周期合理利用小時數(shù)時，按可再生能源發(fā)電項目當年實際發(fā)電量給予補貼。納入可再生能源發(fā)電補貼清單范圍的項目，所發(fā)電量超過全生命周期補貼電量部分，不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準許參與綠證交易。生物質(zhì)發(fā)電項目自并網(wǎng)之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準許參與綠證交易。
3	2020年1月	《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號）	財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局	明確增量以收定支，2020年新增補貼50億，風能光伏2021年退補，生物質(zhì)由發(fā)改委研究具體辦法；2016年-2019年存量項目（即前七批外的已并網(wǎng)項目）按照清單制審核納入補貼，由電網(wǎng)企業(yè)負責。
4	2020年1月	《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》（財建〔2020〕5號）	財政部、國家發(fā)改委、能源局	再次明確增量“以收定支”原則。本辦法印發(fā)后需補貼的新增可再生能源發(fā)電項目由財政部根據(jù)補助資金年度增收水平、技術(shù)進步和行業(yè)發(fā)展等情況，合理確定補助資金當年支持的新增可再生能源發(fā)電項目補貼總額。本辦法印發(fā)前需補貼的存量可再生能源發(fā)電項目，按照規(guī)模管理的需納入年度建設規(guī)模管理范圍，并按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)審核后納入補助項目清單。
5	2020年3月	《關于開展可再生能源發(fā)電補貼項目清單審核有關工作的通知》（財辦建〔2020〕6號）	財政部	“第八批”目錄開啟申報，要求垃圾發(fā)電項目必須于2018年1月底前全部機組并網(wǎng)完成。
6	2016年3月	《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的通知（發(fā)改能源[2016]625號）	國家發(fā)改委	可再生能源發(fā)電全額保障性收購是指電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機構(gòu)）根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結(jié)合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。
7	2015年7月	財政部、國家稅務總局《關于印發(fā)〈資源綜合利用產(chǎn)品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄〉的通知》（財稅[2015]78號）	財政部、國家稅務總局	從事垃圾處理、污泥處理處置勞務，享受即征即退70%的稅收優(yōu)惠。已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達的次月起36個月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策。
8	2014年12月	《國家發(fā)展改革委辦公廳關于加強和規(guī)范生物質(zhì)發(fā)電項目管理有關要求的通知》（發(fā)改辦能源[2014]3003號）	國家發(fā)改委	鼓勵發(fā)展生物質(zhì)電熱聯(lián)產(chǎn)；提出規(guī)范項目管理，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目由地方政府核準。
9	2012年4月	《國家發(fā)展改革委關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2012]）801號）	國家發(fā)改委	以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進行結(jié)算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標桿電價每千瓦時0.65元；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價。

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