中央財(cái)政赤字及赤字率、新冠疫情給預(yù)算改革帶來的啟示及中國交出的“成績單”分析[圖]

    財(cái)政赤字是指財(cái)政支出超過財(cái)政收入的部分。理論上說，財(cái)政收支平衡是財(cái)政的最佳情況，在現(xiàn)實(shí)中就是財(cái)政收支相抵或略有節(jié)余。在國家實(shí)際執(zhí)行財(cái)政過程中，經(jīng)常需要大量的財(cái)富解決大批的問題，會(huì)出現(xiàn)入不敷出的局面。這是財(cái)政赤字不可避免的一個(gè)原因。赤字的出現(xiàn)有兩種情況，一是有意安排，被稱為“赤字財(cái)政”或“赤字預(yù)算”，它屬于財(cái)政政策的一種；另一種情況，即預(yù)算并沒有設(shè)計(jì)赤字，但執(zhí)行到最后卻出現(xiàn)了赤字，也就是“財(cái)政赤字”或“預(yù)算赤字”。

    一、中央財(cái)政赤字及赤字率情況

    2019年2月以來，印度、埃及、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、澳大利亞等國央行紛紛宣布降息，截至2019年9月初，全球38家央行在年內(nèi)合計(jì)發(fā)生降息32次，其中8月份單月發(fā)生17次降息，全球央行的降息周期可能已經(jīng)開啟。伴隨著降息周期的出現(xiàn)，低利率甚至負(fù)利率在全球范圍內(nèi)成為金融市場關(guān)注的焦點(diǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球約有15萬億美元的負(fù)收益?zhèn)▊?guī)?？傆?jì)約115萬億美元，其中負(fù)收益占比為13.04%），而在五年前負(fù)收益?zhèn)囊?guī)模是0；將美國剔除后，世界上其他國家合計(jì)約有45％的債券收益率為負(fù)；今年8月份，美國30年期國債收益率降到了2%以下（9月7日最新為2.02%），是有記錄以來第一次；美國以外，丹麥的第三大銀行提供利率為-0.5%的10年期房貸，另一家銀行則提供零利率20年期房貸。在全球降息周期推動(dòng)利率不斷下行的趨勢下，擁有固定收益的類債券資產(chǎn)價(jià)值愈發(fā)彰顯。

2019年以來部分國家央行降息情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

美國30年期國債收益率首次降到了2%以下（單位：%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    國內(nèi)減稅降費(fèi)+財(cái)政赤字受限，政府收支缺口逐年擴(kuò)大。一方面，減稅降費(fèi)意味著政府收入端減少2萬億。2019年3月，財(cái)政部部長劉昆在十三屆全國人大二次會(huì)議記者會(huì)上表示，減稅降費(fèi)是今年積極財(cái)政政策的頭等大事，今年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元，其中減稅約占7成，在減稅份額里又以增值稅降率為主體。

    1）深化增值稅改革措施，合計(jì)減稅降負(fù)規(guī)模將超1萬億元：一是降低稅率。將制造業(yè)等行業(yè)16%增值稅稅率降至13%，交通運(yùn)輸和建筑等行業(yè)10%增值稅稅率降至9%。二是進(jìn)一步擴(kuò)大抵扣范圍。將國內(nèi)旅客運(yùn)輸服務(wù)納入抵扣，將不動(dòng)產(chǎn)由分兩年抵扣改為一次性全額抵扣。三是全面試行期末留抵退稅，在去年部分行業(yè)試行的基礎(chǔ)上，今年將留抵退稅擴(kuò)大到全行業(yè)。四是對生產(chǎn)、生活性服務(wù)業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額加計(jì)抵減。對主營業(yè)務(wù)為政、電信、現(xiàn)代服務(wù)和生活服務(wù)業(yè)的納稅人，按進(jìn)項(xiàng)稅額加計(jì)10%抵減應(yīng)納稅額。

    2）全年可減輕社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)3000多億元：2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，隨后，人社部、財(cái)政部、稅務(wù)總局、國家醫(yī)保局四部門負(fù)責(zé)人就《方案》相關(guān)問題答記者問，表示《方案》實(shí)施到位后，預(yù)計(jì)2019年全年可減輕社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)3000多億元。

    財(cái)政部表示，2019年減稅降費(fèi)規(guī)模有望達(dá)到2萬億

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    另一方面，財(cái)政赤字僅提升0.2個(gè)百分點(diǎn)意味著收支缺口為1.62萬億。根對于政府來說，減稅降費(fèi)意味著收入端減少2萬億；而支出端主要由一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育出、節(jié)能環(huán)保出、城鄉(xiāng)社區(qū)八項(xiàng)構(gòu)成，相對剛性，同時(shí)考慮到外部經(jīng)濟(jì)形勢的不確定性，2019年政府支出有可能進(jìn)一步增加。政府支出減去政府收入為財(cái)政赤字， 2019年財(cái)政赤字率擬按2.8%安排，比2018年預(yù)算高0.2個(gè)百分點(diǎn)，對應(yīng)資金規(guī)模為0.38萬億。因此可以推算出，2019年將財(cái)政赤字考慮在內(nèi)后，政府收支缺口為1.62萬億左右。

    2016-2018年中央財(cái)政赤字及赤字率情況（萬億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    2016-2018年財(cái)政收支缺口及真實(shí)赤字率（萬億）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    根據(jù)財(cái)政部的公開數(shù)據(jù)，2016年，全國一般公共預(yù)算收入為15.96萬億、一般公共預(yù)算支出為18.78萬億、財(cái)政赤字為2.18萬億，將財(cái)政赤字納入考慮后財(cái)政收支缺口為0.64萬億，將財(cái)政收支缺口納入計(jì)算后真實(shí)赤字率為3.8%；2017年，全國一般公共預(yù)算收入為17.26萬億、一般公共預(yù)算支出為20.33萬億、財(cái)政赤字為2.38萬億，將財(cái)政赤字納入考慮后財(cái)政收支缺口為0.69萬億，將財(cái)政收支缺口納入計(jì)算后真實(shí)赤字率為3.7%；2018年，全國一般公共預(yù)算收入為18.34萬億、一般公共預(yù)算支出為22.09萬億、財(cái)政赤字為2.38萬億，將財(cái)政赤字納入考慮后財(cái)政收支缺口為1.37萬億，將財(cái)政收支缺口納入計(jì)算后真實(shí)赤字率為4.2%。假設(shè)2019年GDP增速為6.5%，據(jù)測算，2019年將財(cái)政赤字考慮在內(nèi)后，政府收支缺口為1.62萬億左右，將財(cái)政收支缺口納入計(jì)算后真實(shí)赤字率約為4.6%，由此可見，2016-2019年財(cái)政收支缺口和真實(shí)赤字率都在穩(wěn)步上升。隨著收支缺口規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)計(jì)未來中央財(cái)政儲(chǔ)備資金的消耗將日趨嚴(yán)重，盤活存量國有資產(chǎn)、發(fā)揮央企集團(tuán)的泛財(cái)政功能將成為彌補(bǔ)政府收支缺口的必要途徑。

    2019年初，財(cái)政部發(fā)布2018年國企經(jīng)營情況，截至2018年年末，我國國企資產(chǎn)總額合計(jì)178.75萬億，2018年全年實(shí)現(xiàn)營收總額58.75萬億、凈利潤3.39萬億、凈利率為5.77%；其中，央企資產(chǎn)總額合計(jì)80.34萬億，2018年全年實(shí)現(xiàn)營收總額29.1萬億、凈利潤1.2萬億、凈利率為4.12%；地方國企資產(chǎn)總額合計(jì)98.41萬億，2018年全年實(shí)現(xiàn)營收總額29.65萬億、凈利潤2.19萬億、凈利率為7.39%。國企分紅方面，1）2017年非金融企業(yè)股息收入為286.66億元，分紅比例為15.72%；實(shí)際納入一般公共預(yù)算的資金為257.00億元，分紅比例為14.09%；2）中央國有金融企業(yè)股息收入為4046.00億元，分紅比例為28.90%（《國務(wù)院關(guān)于2017年度金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告》）；由于金融企業(yè)沒有納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，因此沒有辦法計(jì)算實(shí)際納入一般公共預(yù)算的金額。3）地方國有金融企業(yè)數(shù)據(jù)未披露。而根據(jù)2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。因此，對于央企集團(tuán)來說，無論是基于在財(cái)政擴(kuò)張力度有限的形勢下發(fā)揮泛財(cái)政作用，還是基于完成《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》30%上繳比例的要求，均存在提升分紅比例、擴(kuò)大投資規(guī)模的意愿。

    2018年央企和地方國企經(jīng)營情況（萬億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    2016-2018中央企業(yè)經(jīng)營情況（萬億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    二、新冠肺炎疫情下，中國交出了一份怎樣的“成績單”？

    當(dāng)前新冠肺炎疫情全球蔓延，深度擾動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)走勢，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國交出了一份怎樣的“成績單”？

    中國GDP增速表現(xiàn)

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    從歷史數(shù)據(jù)看，-6.8%的增速是一個(gè)罕見的情況：自1993年我國正式采納GDP作為國民經(jīng)濟(jì)核算的主要指標(biāo)以來，從未出現(xiàn)過增速為負(fù)的情況。即使是在1998年亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)和2008-2009年國際金融危機(jī)期間，中國GDP季度增速也一直保持在6%以上的中高速水平。

    -6.8%，說明疫情對我國經(jīng)濟(jì)帶來明顯短期沖擊，這種沖擊甚至超過了多次國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)帶來的影響。

    GDP總量：依然在20萬億以上高位。雖然GDP增速為負(fù)，但GDP總量仍達(dá)206504億元，連續(xù)12個(gè)季度處于20萬億元以上的高位。

    2010年以來季度GDP總量情況（億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    對比歷史數(shù)據(jù)看，一季度的GDP總量雖然有所回落，但僅回落到2018年一季度的水平，未出現(xiàn)“斷崖式下降”。這說明雖然受到疫情較大影響，但今年一季度中國經(jīng)濟(jì)增長的“基本盤”依然堅(jiān)挺。

    工業(yè)增加值：迅速回到去年同期水平。1-2月份我國國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)都大幅度下探，但一季度GDP總量依舊堅(jiān)挺，關(guān)鍵在于3月份經(jīng)濟(jì)運(yùn)行明顯好轉(zhuǎn)。在各個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)中，反映生產(chǎn)端的工業(yè)增加值表現(xiàn)最為突出。

    2019年以來工業(yè)增加值同比增長（%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    雖然3月份規(guī)上工業(yè)增加值仍處于負(fù)增長區(qū)間，但距離“轉(zhuǎn)正”僅一步之遙。-1.1%，意味著工業(yè)生產(chǎn)很快擺脫不利影響。在國內(nèi)疫情剛剛?cè)〉每刂疲瑖H疫情前景仍不明朗的背景下，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)相當(dāng)不易。

    消費(fèi)：社零增速降幅收窄。一季度，社會(huì)消費(fèi)品零售總額78580億元，同比下降19.0%。顯示出疫情對消費(fèi)的負(fù)面影響仍存。

    2019年以來中國社會(huì)消費(fèi)品零售總額及同比增速情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    盡管3月消費(fèi)同比仍然為負(fù)，但降幅收窄，亦說明隨著國內(nèi)疫情防控態(tài)勢向好，復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)商復(fù)市推進(jìn)下，3月消費(fèi)已經(jīng)出現(xiàn)回暖跡象。

    固投：基建、制造業(yè)、房地產(chǎn)投資降幅收窄。1-3月，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）84145億元，降幅比1-2月份收窄8.4個(gè)百分點(diǎn)，顯示投資已出現(xiàn)改善。

    2019年以來中國固定資產(chǎn)投資增速情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    國家統(tǒng)計(jì)局5000萬元以上的投資入庫項(xiàng)目數(shù)據(jù)證實(shí)投資熱情仍高——一季度是11477個(gè)，比上年同期增加了144個(gè)。

    分領(lǐng)域來看，1-3月，制造業(yè)投資下降25.2%，降幅比1-2月收窄6.3個(gè)百分點(diǎn)；基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比下降19.7%，降幅比1-2月份收窄10.6個(gè)百分點(diǎn)；全國房地產(chǎn)開發(fā)投資21963億元，同比下降7.7%，降幅比1-2月份收窄8.6個(gè)百分點(diǎn)。

    CPI：環(huán)比負(fù)增長顯示物價(jià)壓力顯著緩解。3月物價(jià)數(shù)據(jù)也明顯好于市場預(yù)期：CPI增速結(jié)束了連續(xù)兩個(gè)月超過5%的局面。從環(huán)比來看，3月份CPI下降1.2%，更是自2019年7月份以來首次實(shí)現(xiàn)負(fù)增長。

    2019年以來中國CPI同比及環(huán)比增速

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    豬肉，牛肉、羊肉的價(jià)格在3月全部出現(xiàn)環(huán)比下降。上次3種畜肉價(jià)格環(huán)比漲幅全部為負(fù)，還要追溯到2018年4月。除肉類價(jià)格“齊降”外，3月時(shí)令菜上市量增加，物流運(yùn)輸成本下降，鮮菜價(jià)格下降12.2%。由于市場供應(yīng)充足，雞蛋、水產(chǎn)品和鮮果價(jià)格分別下降5.1%、3.5%和0.2%（以上數(shù)據(jù)均為環(huán)比）。

    進(jìn)出口：民營企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)。一季度，貨物進(jìn)出口總額65742億元，同比下降6.4%。其中，3月份進(jìn)出口形勢較1-2月份明顯改善，主因外貿(mào)穩(wěn)增長政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，前期因延期復(fù)工積壓的出口訂單陸續(xù)交付。3月份當(dāng)月，我國外貿(mào)進(jìn)出口2.45萬億元，同比下降0.8%。

    2019年以來中國貨物進(jìn)出口總額及同比增速（億元、%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    盡管疫情對進(jìn)出口造成影響，但是民營企業(yè)呈現(xiàn)出更強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，進(jìn)出口降幅較小、比重提升。一季度，民營企業(yè)進(jìn)出口2.78萬億元，下降2%，占我國外貿(mào)總值的42.4%，比去年同期提升1.9個(gè)百分點(diǎn)。

    從商品情況來看，機(jī)電產(chǎn)品和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品為主要出口商品，鐵礦砂、原油、煤等大宗商品和肉類等重點(diǎn)民生消費(fèi)品進(jìn)口較快增加。

    金融數(shù)據(jù)：貨幣、信用雙擴(kuò)張。貨幣供應(yīng)量方面，廣義貨幣（M2）在1月、2月、3月的增速與去年同期相比分別高了0個(gè)、0.8個(gè)、1.5個(gè)百分點(diǎn)。央行靈活運(yùn)用多種政策工具，加大對防控疫情的支持力度，商業(yè)銀行信貸投放較多，推動(dòng)了M2增速的大幅度回升。

2019-2020年中國前三月M2增速情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    新增人民幣貸款也高于去年同期水平。阮健弘指出，3月末各項(xiàng)貸款的增速在提升，增量在增加。從貸款結(jié)構(gòu)看，一季度貸款投放，主要投放在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的抗疫和復(fù)產(chǎn)復(fù)工上。

    2019-2020年中國前三月新增人民幣貸款情況（萬億）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    七大指標(biāo)讀懂回升動(dòng)能

    一季度，疫情對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較大影響，但不少先導(dǎo)指標(biāo)卻告訴中國經(jīng)濟(jì)所蘊(yùn)含的內(nèi)生動(dòng)力依然強(qiáng)勁，二季度出現(xiàn)進(jìn)一步回升將是大概率事件。

    PMI：生產(chǎn)和需求端均顯示修復(fù)態(tài)勢。作為判斷經(jīng)濟(jì)走勢最重要的先導(dǎo)指標(biāo)，3月PMI出現(xiàn)了大反轉(zhuǎn)，僅隔一個(gè)月就重回50%的景氣區(qū)間，并創(chuàng)下兩年半來最高水平。

    2019年以來中國制造業(yè)采購經(jīng)理數(shù)情況（%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    3月份，無論是在生產(chǎn)端還是需求端，中國經(jīng)濟(jì)都出現(xiàn)了比較明顯的復(fù)蘇態(tài)勢：具體分析PMI 5個(gè)分項(xiàng)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)指數(shù)表現(xiàn)最為突出，顯示出近期生產(chǎn)恢復(fù)比較活躍。3月份生產(chǎn)指數(shù)為54.1%，比上月回升26.3個(gè)百分點(diǎn)，并創(chuàng)下2018年6月以來最高水平。

    在生產(chǎn)恢復(fù)的同時(shí)，下游需求也得到明顯改善。新訂單指數(shù)為52.0%，比上月回升22.7個(gè)百分點(diǎn)，表明制造業(yè)市場需求有所回暖。

    國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀經(jīng)濟(jì)研究室副研究員鄒蘊(yùn)涵分析，從3月PMI分項(xiàng)指數(shù)來看，大型企業(yè)的改善速度相對較快，各行業(yè)PMI普遍出現(xiàn)反彈，其中汽車、通用設(shè)備、專用設(shè)備反彈更為明顯?？梢?，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序恢復(fù)拉動(dòng)了PMI的大幅回升，顯示出中國經(jīng)濟(jì)邁出了重回正常發(fā)展區(qū)間的堅(jiān)實(shí)一步。

    發(fā)用電量：復(fù)工復(fù)產(chǎn)加快電力需求釋放。發(fā)用電數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“晴雨表”，顯示出經(jīng)濟(jì)正逐步恢復(fù)。進(jìn)入3月以來，我國發(fā)電量明顯回升。

    2019-2020年中國發(fā)電量及同比增速情況（千瓦、%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    值得注意的是，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)加快疊加3月份原煤生產(chǎn)由降轉(zhuǎn)升，將利于火電發(fā)電量恢復(fù)。3月份，生產(chǎn)原煤3.4億噸，增速由負(fù)轉(zhuǎn)正。

    2019-2020年中國原煤產(chǎn)量當(dāng)月同比增長情況

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    當(dāng)前，用電需求正加速釋放。1-3月，全社會(huì)用電量累計(jì)15698億千瓦時(shí)，同比下降6.5%，較1-2月降幅收窄了1.3個(gè)百分點(diǎn)。

    去年，用電是在大年初一達(dá)到最低點(diǎn)后迅速反彈，是一個(gè)“V”字走勢。但今年，初一后受疫情影響，沒有反彈還持續(xù)走低，在3月27日后超過去年同期水平，走出了一個(gè)“U”字反轉(zhuǎn)。

    貿(mào)易轉(zhuǎn)順差：3月出口超預(yù)期改善。一季度，貨物進(jìn)出口總額65742億元，同比下降6.4%，貿(mào)易順差983億元。一季度貿(mào)易平衡由前2個(gè)月的逆差轉(zhuǎn)為順差，主因3月份出口超預(yù)期改善。

    2019-2020年中國進(jìn)出口貿(mào)易差額（億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    3月以來國內(nèi)進(jìn)入“內(nèi)防反彈+外防輸入”的防疫后期，疫情擾動(dòng)下降，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序進(jìn)行，供給能力的回升成為出口數(shù)據(jù)走高的主要原因。

    不過，由于疫情海外擴(kuò)散，外需將受到影響，外需壓力將在接下來有所體現(xiàn)。粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李奇霖指出，出口依賴度較高的企業(yè)和行業(yè)，如果長期沒有現(xiàn)金流，將會(huì)影響到它們的生產(chǎn)。疫情海外持續(xù)的時(shí)間越久，積累的問題越嚴(yán)重。海外需求減弱后，除了直接影響到出口外，還會(huì)通過收入和利潤渠道，拖累消費(fèi)和制造業(yè)投資，增加就業(yè)壓力。出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷拉低消費(fèi)品價(jià)格，勞動(dòng)力從可貿(mào)易部門向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，也會(huì)拖累服務(wù)價(jià)格，加劇通縮壓力。

    新經(jīng)濟(jì)：多指標(biāo)率先“飄紅”。新經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)作用加強(qiáng)，也是一季度數(shù)據(jù)體現(xiàn)的一個(gè)趨勢。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)受到疫情沖擊的同時(shí)，不少新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)逆勢上漲。隨著疫情在國內(nèi)有效控制，它們的表現(xiàn)繼續(xù)“飄紅”已無太大懸念，未來將繼續(xù)成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要引擎。

    在生產(chǎn)端，1-2月，17個(gè)主要工業(yè)行業(yè)增加值全部同比下降。進(jìn)入3月，已經(jīng)有6個(gè)行業(yè)的增加值重回正增長區(qū)間，最先實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇。

    主要行業(yè)3月增加值同比增速情況（%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    而在這7個(gè)行業(yè)中，醫(yī)藥制造業(yè)，鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)屬于與新經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的高端產(chǎn)業(yè)。

    另一個(gè)反映生產(chǎn)端的重要數(shù)據(jù)——主要產(chǎn)品產(chǎn)量方面，與新經(jīng)濟(jì)有關(guān)的產(chǎn)品依然表現(xiàn)出色：3月工業(yè)機(jī)器人 (13.780, -0.28, -1.99%)、集成電路產(chǎn)量增速實(shí)現(xiàn)了“兩位數(shù)”增長。

    部分主要產(chǎn)品3月產(chǎn)量同比增速情況（%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    與新經(jīng)濟(jì)相關(guān)的消費(fèi)方式表現(xiàn)也不俗：1-2月實(shí)物商品網(wǎng)上零售額占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重為21.5%，創(chuàng)下有數(shù)據(jù)以來的新高。而到了3月，該指標(biāo)繼續(xù)擴(kuò)大，顯示出消費(fèi)方式的變革已成為一種趨勢，并非是因疫情影響造成的短暫現(xiàn)象。

    2019-2020年中國實(shí)物商品網(wǎng)上零售額占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重（%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    盡管疫情比較嚴(yán)重，但是產(chǎn)業(yè)沒有受到大的影響，特別是以新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品和新商業(yè)模式為代表的新動(dòng)能還逆勢增長。

    恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平分析稱，在抗擊疫情背景下，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)再次展現(xiàn)出了強(qiáng)大競爭力。一季度在線辦公、在線會(huì)議、在線教育、新零售等在保障人民群眾生活和生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了巨大作用。后疫情時(shí)代將極大催生數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，新基建、新經(jīng)濟(jì)就是中國的未來。

    地產(chǎn)：多項(xiàng)指標(biāo)走出低谷。3月房地產(chǎn)多項(xiàng)數(shù)據(jù)出現(xiàn)回升。

    復(fù)工復(fù)產(chǎn)加快，房地產(chǎn)開發(fā)投資數(shù)據(jù)走出低谷，房屋新開工面積出現(xiàn)回升。1-3月份，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資21963億元，降幅比1-2月份收窄8.6個(gè)百分點(diǎn)。房地產(chǎn)銷售方面，1-3月份，商品房銷售面積降幅比1-2月份收窄13.6個(gè)百分點(diǎn)。商品房銷售額降幅比1-2月份收窄11.2個(gè)百分點(diǎn)。

    2019-2020年中國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額累計(jì)同比（%）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    3月份開始，全國房地產(chǎn)企業(yè)開復(fù)工情況總體不錯(cuò)，到了3月底基本上9成企業(yè)都恢復(fù)了房地產(chǎn)開發(fā)投資，這也使得3月份開發(fā)投資數(shù)據(jù)開始拉升。

    李奇霖認(rèn)為，房地產(chǎn)今年將繼續(xù)是支撐經(jīng)濟(jì)的終端需求，但不會(huì)出現(xiàn)全局性放松，“房住不炒”的調(diào)控基調(diào)不會(huì)變。

    就業(yè)：周平均工作時(shí)間重回正常水平

    3月份，全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.9%，在2月上升至6.2%的最高位之后快速回落，意味著疫情對就業(yè)影響的最嚴(yán)峻時(shí)刻已經(jīng)過去。

    更應(yīng)值得注意的是，3月份全國企業(yè)就業(yè)人員周平均工作時(shí)間為44.8小時(shí)，比上月增加4.6小時(shí)。說明員工到崗和工作狀況已經(jīng)逐步恢復(fù)正常，這對于接下來的穩(wěn)就業(yè)來說是一個(gè)好消息。

    2019-2020年中國就業(yè)人員周平均工作時(shí)間

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    目前來看，就業(yè)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中較為突出，預(yù)計(jì)一攬子宏觀對沖政策會(huì)加快落地，打出緩解當(dāng)前就業(yè)壓力的組合拳。

    信貸：企業(yè)中長期貸款同比多增。企業(yè)新增中長期貸款代表的是企業(yè)在復(fù)工復(fù)產(chǎn)后對資金的需求，在一定程度上能夠預(yù)示未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走向。

    企業(yè)中長期貸款在1月、2月、3月分別增加了16611.62億、4156.96 億、9669.78億?？梢钥吹剑?月份增速上揚(yáng)趨勢十分明顯。

    3月企業(yè)中長期貸款新增幅度較大主要有兩個(gè)原因。一方面，監(jiān)管鼓勵(lì)引導(dǎo)銀行優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，以此來增加企業(yè)中長期貸款的比重。另一方面，進(jìn)入3月后，復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序推進(jìn)，宏觀政策加大逆周期調(diào)節(jié)力度，投資領(lǐng)域的一些重點(diǎn)項(xiàng)目開工，增加了對中長期貸款融資的需求。

    在溫彬看來，企業(yè)中長期貸款的增長反映了實(shí)體經(jīng)濟(jì)中投資對經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用在增強(qiáng)。從未來看，固定資產(chǎn)投資的增加和回升，有助于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，對消費(fèi)也有帶動(dòng)作用。

    2018-2020年中國企業(yè)中長期貸款情況（億元）

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部、智研咨詢整理

    三、新冠疫情給預(yù)算改革帶來哪些啟示？

    中國在此次防控新冠疫情中的上佳表現(xiàn)贏得了國際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)，但公共預(yù)算承受的巨大壓力將不可避免地影響公共財(cái)政的健全性，進(jìn)而對疫情后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。幸運(yùn)的是，若能把新冠疫情的三項(xiàng)啟示融入預(yù)算改革議程，壞事也會(huì)變成好事。三項(xiàng)啟示即風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的預(yù)算儲(chǔ)備、展望意識(shí)的中期財(cái)政籌劃和績效意識(shí)的結(jié)果導(dǎo)向。

    從2013年十八屆三中全會(huì)《決定》把預(yù)算改革列為財(cái)政改革的三項(xiàng)重點(diǎn)之一開始，公共預(yù)算在國家和地方治理中的特殊重要性得到進(jìn)一步確認(rèn)，但主要由于缺失系統(tǒng)的改革觀和切實(shí)有效的指導(dǎo)原則，目前取得的改革成果依然有限。突如其來的大規(guī)模新冠疫情暴發(fā)，給提供了反思預(yù)算改革和設(shè)計(jì)更好改革議程的機(jī)遇，有助于引導(dǎo)把非常重要的三項(xiàng)啟示融入新的改革議程。

    首要的是“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”意識(shí)。常規(guī)預(yù)算的局限性在這次疫情中更加暴雷無遺，這就是基于“標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量*標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格=常規(guī)預(yù)算”的投入導(dǎo)向預(yù)算體制。在這里，數(shù)量和價(jià)格都具有相當(dāng)?shù)拇_定性。典型地如薪金預(yù)算：公務(wù)員的編制人數(shù)（標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量）和年均薪金（標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格）均可提前預(yù)見，因?yàn)榇_定性程度很高。差旅、辦公、多數(shù)投資項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營等大致如此。

    常規(guī)預(yù)算明顯地不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境帶來的治理挑戰(zhàn)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)、尤其類似新冠疫情這樣的大型風(fēng)險(xiǎn)事件使人防不勝防。這里沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量，也沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格；有的只是“風(fēng)險(xiǎn)概率”和“風(fēng)險(xiǎn)后果”，兩者都具有高度的不確定性。盡管如此，風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)后果依然可以、并且應(yīng)該加以“預(yù)算”。標(biāo)準(zhǔn)公式是：“風(fēng)險(xiǎn)后果*風(fēng)險(xiǎn)概率*財(cái)政分擔(dān)比率=風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”。

    舉例來說，假如此次新冠疫情的風(fēng)險(xiǎn)概率為100年一遇，即各年的風(fēng)險(xiǎn)概率為1%；如果某個(gè)城市的最大風(fēng)險(xiǎn)損失（后果）為1,000億元人民幣，其中財(cái)政分擔(dān)的比例為70%，那么，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算=1,000億元*1%*70%=7億元。在實(shí)務(wù)上，這意味著該城市必須在風(fēng)險(xiǎn)事件實(shí)際發(fā)生的情況下，能夠拿出7億元的財(cái)政資金用于抗擊風(fēng)險(xiǎn)，并且足夠提前地做好“錢從何來”的準(zhǔn)備。

    目前各級(jí)政府明顯地缺失這個(gè)預(yù)算理念與制度安排。2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》規(guī)定按支出總額1-3%提取預(yù)備費(fèi)的機(jī)制，最多只能應(yīng)對小型風(fēng)險(xiǎn)或不確定性事項(xiàng)。

    “風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算”還有另一個(gè)含義：“積極”財(cái)政政策本身不能作為財(cái)政政策的合理目標(biāo)；財(cái)政政策的合理目標(biāo)必須是財(cái)政可持續(xù)性。

    有許多方法衡量財(cái)政可持續(xù)性，最基本的方法很簡單：跨年度財(cái)政平衡。這寫進(jìn)了新《預(yù)算法》，但真正的問題在于實(shí)施：在通常為3-5年的經(jīng)濟(jì)景氣循環(huán)期間，經(jīng)濟(jì)增長相對較高的年份必須形成預(yù)算結(jié)余——比預(yù)算平衡要求更高，并且足以彌補(bǔ)增長率相對較低年份的財(cái)政赤字，即以預(yù)算盈余償還相應(yīng)的債務(wù)本息。這是真正意義上的“逆周期規(guī)則”，也是宏觀財(cái)政政策唯一在邏輯上合理的指導(dǎo)原則。遵循這一原則意味著“積極”（刺激或擴(kuò)張）財(cái)政政策最多不應(yīng)連續(xù)超過5年，否則就變成了順周期規(guī)則；這個(gè)規(guī)則不合邏輯，而且堵住了預(yù)算盈余之門！

    堵住了預(yù)算盈余之門，也就堵住了風(fēng)險(xiǎn)治理所要求的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備之門。足夠的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備太重要了。不難設(shè)想，個(gè)人或家庭若沒有盈余現(xiàn)金流應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)支出，情形會(huì)有多么糟糕。當(dāng)然，政府可以借債，也可以印發(fā)鈔票，但這些偶爾為之尚可，若成習(xí)慣，則制造的問題將遠(yuǎn)多于需要解決的問題。

    當(dāng)然，在目前應(yīng)對新冠疫情和經(jīng)濟(jì)壓力的環(huán)境下，擴(kuò)大財(cái)政赤字和債務(wù)是必要的，但不應(yīng)持續(xù)多年如此，否則，寫進(jìn)了新《預(yù)算法》的“跨年度平衡”規(guī)則就形同虛設(shè)。財(cái)政赤字和債務(wù)主要不在“多高”，而在于是否可持續(xù)。易言之，最重要的是“財(cái)政赤字的可持續(xù)性”，而不是赤字多高合適。更一般地講，需要結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)條件和收入預(yù)測評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性，焦點(diǎn)是滿足預(yù)期的經(jīng)濟(jì)增長率高于利率。在實(shí)務(wù)上這意味著遵循底線原則：為赤字融資的債務(wù)資金必須用于投資，并且投資項(xiàng)目的回報(bào)率不應(yīng)低于利率。進(jìn)一步的問題隨之而來，哪里能找到足夠多的此類項(xiàng)目？

    存量法也可用于幫助評(píng)估財(cái)政可持續(xù)性，其中最重要的是評(píng)估公共部門的“凈資產(chǎn)”，即平衡表中的資產(chǎn)減去負(fù)債的差額。如果某級(jí)政府的凈資產(chǎn)連年下降，或者持續(xù)地低于經(jīng)濟(jì)增長，即使其財(cái)政收入增長率很高，也是財(cái)政不可持續(xù)的明確信號(hào)。這意味著現(xiàn)行政策需要做出調(diào)整，包括削減赤字和債務(wù)以及增加入（“財(cái)源建設(shè)”等）。代際核算也可用于評(píng)估長期（10年以上）的財(cái)政可持續(xù)性，即評(píng)估現(xiàn)行政策是否或在多大程度上導(dǎo)致未來世代的凈財(cái)政利益減少。凈財(cái)政利益指支出受益減去稅收負(fù)擔(dān)。

    結(jié)論只有一個(gè)：在平時(shí)就建立足夠的預(yù)算盈余以應(yīng)對不測的古老教條，也是唯一最合理、最實(shí)用并且經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的教條。普遍認(rèn)為凱恩斯主義財(cái)政革命破壞了這一教條，但這多少有點(diǎn)偏頗。完整的凱恩斯主義財(cái)政政策規(guī)則，至少在邏輯上是非常合理的，那就是以周期性預(yù)算盈余彌補(bǔ)周期性財(cái)政赤字。不是規(guī)則本身不對，而是世俗壓力導(dǎo)致真實(shí)世界里的財(cái)政政策大多成了半邊凱恩斯主義財(cái)政政策。易言之，人們記住了它的“赤字”和“擴(kuò)張”（“積極”），渾然忘記了它的“盈余”和“收縮”。新冠疫情應(yīng)該喚起回歸合理規(guī)則的財(cái)政政策。

    第二個(gè)啟示是展望意識(shí)的中期財(cái)政籌劃。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也要求“展望未來”。遙遠(yuǎn)的未來很難展望（頂多是“猜想”），但展望未來3-5年（中期）總是必需的和可行的，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)間段的收入、支出、債務(wù)和可持續(xù)赤字的預(yù)測不至于有太大誤差。更一般地講，關(guān)于每級(jí)政府“需要花多少錢”以及“有多少錢可花”的中期預(yù)測，大致是可信的和可靠的。這已經(jīng)可以讓應(yīng)對絕大部分風(fēng)險(xiǎn)了，甚至包括類似新冠疫情這樣的特大風(fēng)險(xiǎn)。

    但常規(guī)的預(yù)算過程很難形成這樣的展望意識(shí)。原因很簡單：在一個(gè)緊迫的預(yù)算年度里，預(yù)算單位通常不得把主要精力放在具體繁瑣的事務(wù)性工作上，很難騰出時(shí)間展望未來3-5年的政策目標(biāo)和應(yīng)對策略。由于人大批準(zhǔn)預(yù)算的時(shí)間通常在2-3月份，目前的預(yù)算執(zhí)行實(shí)際上不到10個(gè)月，這使得對處理緊迫問題的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒中期展望的考慮，財(cái)務(wù)上的緊迫性（“進(jìn)度”等）尤其明顯。

    正因?yàn)槿绱?，中國?015年引入了“中期財(cái)政規(guī)劃”。但由于一系列的原因，這個(gè)工具依然難以有效約束和引導(dǎo)預(yù)算單位形成中期展望意識(shí)。首先，目前的中期財(cái)政規(guī)劃在很大程度屬于“預(yù)測”型而非“籌劃”型；其次，部門預(yù)算編制依然采納“兩上兩下”的程序，這與中期財(cái)政規(guī)劃所要求的“自上而下法”啟動(dòng)預(yù)算程序不一致，后者要求在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段即由財(cái)政部門公布嚴(yán)格的支出限額，預(yù)算單位必須在支出限額的“硬約束”下提出預(yù)算申請，不允許討價(jià)還價(jià)；最后，目前的中期財(cái)政規(guī)劃并未作為預(yù)算文件的固定組成部分，提交本級(jí)人大統(tǒng)一審查和批準(zhǔn)。未采納基線籌劃制定中期財(cái)政規(guī)劃也是重要原因?；€籌劃要求清晰嚴(yán)格地區(qū)分政策變動(dòng)和非政策變動(dòng)的財(cái)政效應(yīng)。

    對基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算概念的治理而言，中期財(cái)政規(guī)劃的上述缺陷事關(guān)重大，因?yàn)檫@些缺陷導(dǎo)致預(yù)算依然難以直接聯(lián)結(jié)政策，這種聯(lián)結(jié)極其依賴中期展望意識(shí)；整合資本支出與經(jīng)常支出是其中特別重要的一個(gè)方面。

    防控新冠疫情這類大型風(fēng)險(xiǎn)無疑需要花很多錢，但同等重要的還有“支出的合理結(jié)構(gòu)”：每100元的資本支出，需要多少經(jīng)常支出與之配套？資本支出即購置受益期超過一年的資產(chǎn)的支出，比如建設(shè)新的醫(yī)院——這些新冠疫情中確實(shí)建了許多新醫(yī)院；但單獨(dú)的資本支出不能發(fā)揮作用，除非有相應(yīng)的經(jīng)常支出與之配合，比如人員薪金和諸如口罩等日常耗用品的支出。兩類支出比例的合理性，在很大程度上決定了風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性。美國就是一個(gè)十分典型的例子：由于長期的忽視，公共衛(wèi)生設(shè)施（對應(yīng)資本支出）太少了！即使有醫(yī)生（薪金為經(jīng)常支出）和其他服務(wù)，也難以妥善應(yīng)對。

    遺憾的是：似小實(shí)大的“資本-經(jīng)常支出整合”問題在治理上的極端重要性很少被認(rèn)識(shí)到。新冠疫情同樣給了這樣一次難得的機(jī)會(huì)，讓我們有可能從根本上糾正忽視支出整合的傾向。這種傾向一直存在并且相當(dāng)突出，在實(shí)踐中造成的種種負(fù)面后果也由來已久，但卻幾乎一直被無視或忽視。

    最后一項(xiàng)主要啟示是績效意識(shí)的結(jié)果導(dǎo)向。結(jié)果導(dǎo)向的大意是：付出了多大努力、投入了多少金錢和其他資源其實(shí)沒那么重要，最重要的是結(jié)果的合意性。與其他多數(shù)國家相比，中國在防控新冠疫情中的“結(jié)果”好很多，足以作為樣板，某些境外勢力的詆毀也無事無補(bǔ)。

    就預(yù)算改革而言，這項(xiàng)啟示的含義很明確：預(yù)算上安排的支出，至少需要在某種程度上以適當(dāng)?shù)姆绞脚c意欲結(jié)果建立聯(lián)系，否則，這些支出的社會(huì)價(jià)值將無從得到合理說明。目前中國四本預(yù)算的總支出已經(jīng)超過當(dāng)年GDP的1/3。以此言之，中國典型地屬于“預(yù)算大國”。

    但規(guī)模不是一切，也不是最重要的東西。最重要的是支出作為稀缺資源由公眾與納稅人買單，因此必須對納稅承擔(dān)財(cái)政受托責(zé)任；推論起來，最重要的責(zé)任莫過于把好的結(jié)果呈現(xiàn)給納稅人，用流行的說法就是“讓人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感”。

    為此，預(yù)算文件的現(xiàn)行制式需要深度改進(jìn)，焦點(diǎn)是：（1）把與結(jié)果相連的少量關(guān)鍵績效目標(biāo)，明確地作為預(yù)算申報(bào)的關(guān)鍵理由與依據(jù)；（2）預(yù)算一旦批準(zhǔn)進(jìn)入執(zhí)行階段，立即對這些績效目標(biāo)的進(jìn)展與偏差進(jìn)行自動(dòng)跟蹤和監(jiān)督；（3）預(yù)算評(píng)審階段進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)審結(jié)果對責(zé)任者實(shí)施相應(yīng)獎(jiǎng)罰。目前各級(jí)政府與部門在績效評(píng)價(jià)上投入大量精力和資源，但如果把“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”落實(shí)到這三個(gè)似小實(shí)大的方面，預(yù)期效果會(huì)好得多，包括避免大量的形式主義作業(yè)和浪費(fèi)。

    相關(guān)報(bào)告：智研咨詢發(fā)布的《2020-2026年中國共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)行業(yè)市場供需規(guī)模及投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測報(bào)告》